关于持续深化事业单位改革的调研与思考
关于持续深化事业单位改革的调研与思考
事业单位是由国家机关或其他社会组织出于公共利益目的，使用国有资产创建的法人实体。作为国家治理体系的重要组成部分，事业单位在服务人民生产生活、增进社会福祉等方面发挥着不可替代的重要作用。习近平总书记指出："深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。"事业单位改革的目的，总体来讲就是行政类职能回归政府、经营类职能回归市场、公益类职能回归事业。随着改革不断深化，在完成承担行政职能事业单位和经营类事业单位改革之后，改革的重点已经转向公益类事业单位。近年来，〔…〕市在前期改革的基础上，深入贯彻习近平总书记关于深化事业单位改革的重要指示精神，落实省委决策部署，勇闯"深水区"，推动全市公益类事业单位实现重塑性变革。
一、背景动因
事业单位的本质属性是公益性，其主要任务是加快经济社会发展、提供优质公益服务，最终目标是满足人民对于美好生活的需要。〔…〕市持续深化事业单位重塑性改革，是运用马克思主义唯物史观推动事业单位制度体系发展完善的生动实践，是贯彻落实中央和省委决策部署的具体行动，是践行"两个更好"殷殷嘱托、更好满足老区群众美好生活需要的必然选择。
（一）马克思主义唯物史观的理论指导
马克思在《政治经济学批判序言》中指出，"生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。"马克思制度理论中"生产力-生产关系""经济基础-上层建筑"的分析范式，完整地揭示了社会形态的一般结构。当前，我国经济社会急剧变迁，不同利益阶层或集团不断分化、重组、整合，事业机构职能体系作为政治上层建筑的组成部分，亟需适应我国社会主义经济基础新状况而作出相应重塑性调整。习近平总书记指出："我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。"事业单位包含教育、科技、文化、卫生等关键领域，是众多专业技术人才的重要聚集地。深化事业单位重塑性改革，能"充分调动这些专业技术人员的积极性、主动性、创造性，最大限度释放生机和活力，对于推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率具有不可替代的重要作用"。
（二）自上而下的政策设计和整体推动
党的十九大以来，党中央就深化公益类事业单位改革，召开一系列重要会议，作出一系列决策部署。2018年2月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要"区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制"。2020年2月，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，明确黑龙江、内蒙古、山西、江苏等9个省、自治区作为省级改革试点先行先试。在这方面，〔…〕省同样积极推进。2021年11月，〔…〕省召开省直事业单位重塑性改革动员部署会议，提出"重塑性改革、结构性优化、功能性再造"，充分释放改革红利，激发事业单位活力。2022年6月，召开省直事业单位重塑性改革总结暨市县事业单位重塑性改革推进会议，印发《关于市县事业单位重塑性改革的指导意见》（豫办〔2022〕22号），对市县事业单位重塑性改革进行动员部署。2022年11月，出台《〔…〕省事业单位改革发展条例》，要求全面推进事业单位改革发展，重塑事业单位职能体系，优化布局结构，完善制度机制，提高服务保障水平，促进经济社会高质量发展。〔…〕市认真贯彻落实中央、省委会议精神和文件要求，研究细化政策措施，2022年8月，〔…〕市印发《〔…〕市市县事业单位重塑性改革实施方案》（信办〔2022〕23号），坚持积极稳妥推进，整体重构重塑，做到优化协同高效，探索事业单位重塑性改革的〔…〕路径。
（三）践行"两个更好"殷殷嘱托的实践需要
2019年9月，习近平总书记视察我省深入革命老区时提出："要把革命老区建设得更好、让老区人民过上更好生活。"近年来，〔…〕市先后完成了承担行政职能的事业单位改革和经营类事业单位改革，事业单位承担公益服务的格局基本形成。然而，从全市事业单位管理和运行实际情况看，"事"仍不能完全适应现代化〔…〕建设之"业"。比如，改革前市直事业单位编制低于7名以下的173个，县（区）事业单位编制5名以下的695个，不少单位"有人没事干"或"有事没人干"；又如，部分行业部门职能分散现象比较突出，培训类、信息化建设类、检验检测类以及机关后勤服务类等职能在改革前没有进行分类整合；再如，市直经费自理事业单位人员经费无保障、队伍不稳定、活力不充足等。公益类事业单位改革作为事业单位分类改革的"最后一公里"，矛盾最多、难度最大，它直接决定着改革整体成败。〔…〕市聚焦破解改革难题，牢记"两个更好"殷殷嘱托，主动适应新时代社会主要矛盾的新变化，从根上改、制上破、治上立，对事业单位从里到外进行了重塑性改革、结构性优化、功能性再造，以更好满足老区群众日益增长的美好生活需要。
二、实践探索
事业单位因事业而生、因事业而存。在深化事业单位重塑性改革过程中，〔…〕市围绕事业职能体系如何系统重塑、事业机构设置如何科学布局、事业编制资源如何优化配置等现实问题，重点开展了实践探索，推动实现事业单位之"事"更好适应现代化〔…〕建设之"业"。
（一）立足全局，重塑职能体系
职能层面的问题是触及改革深层次矛盾的关键问题，带有基础性、全局性和长期性，职能层面问题的解决也从根本上制约着机构、编制层面问题的解决。〔…〕市聚焦破解市、县事业单位公益属性不强、职能体系不优、运行机制不畅等体制机制障碍，按照深化党政机构改革、优化政府职责体系和组织架构的要求，进一步明确市、县事业单位功能定位，系统重构重塑市、县事业单位职能体系。
一是强化公益服务职能。在功能定位方面，坚持将公益性作为事业单位重塑性改革的首要目标和基本衡量标准，以整治事业单位公益性缺位问题为出发点，推动事业单位从单位利益向公共利益回归，使之切实成为公益服务体系建设中的主要载体和重要支柱。在职能职责方面，突出专业性、技术性、研究性，对事业单位主要职能进行再梳理，厘清政事关系、事企关系、管办关系，进一步强化事业单位公益属性，破除逐利机制，为社会提供更高质量的公益服务。在类别划分方面，对涉改的187个事业单位的公益类别和财政经费供给形式进行再明确，设置公益一类事业单位181个，公益二类事业单位6个。
二是分类整合相近职能。按照"一类事项原则上由一个单位统筹、一件事情原则上由一个单位负责"的原则和"条块结合"的思路，突出改革的系统性、整体性、集成性、协同性，推进同类或相近的职责任务整合，推动同类领域资源集约化配置，提升整体效能。以市直事业单位为例，通过把313个单位（学校、医院除外）全部纳入改革范围，统筹推进多个行业领域改革，对职能配置、布局结构等进行系统整体重塑。整合机关后勤服务职能，推动机关事务集中统一管理，建立资产统筹调配、资源节约利用、服务规范高效的后勤保障体制机制。整合检验检测认证职能，推进检验检测认证机构跨部门跨行业跨层级整合，推动检验检测认证服务业做优做强。整合教育培训服务职能，除保留少数专业性强、特色明显的教育培训外，其余都并入市委党校，构建优势互补、布局合理的教育培训体系。整合数据信息服务职能，加快推进数据共享，实现信息资源集约高效开发利用。整合党史、地方史志等相关机构和职能，形成党史和地方史志资料收集、编纂、研究工作合力。经过一系列分类整合，事业单位存在的分散重复设置、职责交叉重叠等问题得到有效解决，构建了适应老区振兴崛起、"美好生活看〔…〕"发展要求的事业职能框架。
三是厘清内外职能边界。用好事业单位"三定"规定、章程、政事权限清单等重要抓手，细化各方权限，理顺政事关系。强化事业单位主管部门政策制定、行业规划、标准规范、监督指导等职责，减少微观管理和直接干预，赋予事业单位更大自主权，从"办事业"向"管行业"转变。推动公益服务类事业单位依据"三定"规定同步建立政事权限清单，完善事业单位内部治理机制，推进事业单位治理现代化。探索加强事业单位运行评价机制，推动实现事业单位业务范围"颗粒化""条目化"，使清单成为衡量事业单位工作职责饱满程度的重要标尺。按照加强党的全面领导、科学民主管理与依法依规运行有机统一的要求，加强分类指导，结合行业特点分行业统一制定章程范本，明确外部及内部权责关系，"理顺领导体制和组织架构，健全决策议事、民主管理和监督机制"，形成运行顺畅、协同高效、充满活力的事业单位现代科学治理机制，更好保障公益事业目标实现。
（二）优化布局，统筹机构设置
事业单位重塑性改革的目的，不是简单地精简合并机构，而是聚焦破解制约事业发展的体制机制问题，全面科学统筹，推动事业机构功能系统性调整，提高事业单位运行效益。〔…〕市坚持分类施策，通过撤销、整合、调整，打破原有事业单位布局结构，推动相关领域资源集约化配置。
一是撤销"小散弱"。按照省委要求实行精简比例、机构限额"双控"，市、县事业机构数量总体各精简40％。〔…〕市在精简市直事业单位的基础上，结合县区常住人口、经济发展总量等情况，按照大、中、小规模进一步明确各县区事业机构限额数量。市本级不再保留编制7名以下的事业单位，县区不再保留编制5名以下的事业单位，一批功能萎缩、职能弱化的事业单位以及"僵尸"单位随之撤销。比如，市财政局所属的市担保服务中心，过去以地方政府信用和资金实行担保，杠杆放大到8至10倍，在如今"去杠杆"的政策背景下，职能全面萎缩，无存续必要；市卫健委所属的市计划生育药具管理站，原本负责管理和分发计划生育药具，但随着"二孩政策""三孩政策"的实施，该机构职能和业务在事实上已经消失。
二是合并"同类项"。整合分散重复设置、职责交叉重叠的事业机构，通过职能、机构和编制的整合，有效带动人才、技术和资源的整合，提高机构编制资源使用效益，做大做强专业领域行业机构，提升事业单位规模化、专业化水平。比如，整合市农业技术推广站、市植保植检站、市土壤肥料工作站、市种子技术服务站、市水稻工程技术中心等5个事业单位，组建市农业技术服务中心，推动农业技术服务专业化一体化；再如，将市市场监督管理局所属3个事业单位（市质量技术监督检验测试中心、市纤维检验所、市食品药品检验所），市农业农村局所属2个事业单位（市农产品质量安全检测中心、市畜产品质量检验监测中心），市粮食和物资储备局所属市粮油质量检验站，上天梯非金属矿管理区委员会所属上天梯管理区非金属矿技术开发应用研究所（非金属矿产品质量检验检测中心）的非金属矿产品质量检验检测职能整合，组建市产品质量检验检测中心。
三是探索"自选项"。在做好"减法"的同时做好"加法"，围绕贯彻落实习近平总书记对〔…〕"两个更好"的殷殷嘱托和市委"1335"工作布局，统筹优化机构设置，注重突出本地特色，在机构限额内，积极构建体现〔…〕特色的事业单位框架体系，有力保障经济社会高质量发展。比如，为发挥茶产业优势，注重促进茶产业发展和培育，成立市油茶产业发展中心，优化茶产业发展中心机构职能，助力提升茶产业、茶叶企业竞争力；为落实"苏信"对口合作、对接长三角发达地区，组建了市人民政府驻苏州办事处；为提升〔…〕招商引资环境和推动重大项目落地，调整组建了市营商环境服务中心、市投资促进中心和市项目建设推进中心；为管理利用好〔…〕水资源，调整组建了市河湖事务中心。通过改革，市直涉改事业单位由340个减少到187个，精简率46.7％，县区涉改事业单位由2687个减少到1502个，精简率44.1％，适应经济社会发展、配置框架明晰、布局优化合理的公益服务体系格局初步形成。
（三）因地制宜，优化编制配置
事业编制作为事业单位人员和职务分配的数量定额，是重要政治资源、执政资源，每增加、使用一个编制，都意味着相应财政资金的持续支出。同时，作为组织人事流程的基础性环节，编制也直接关乎涉改单位人员切身利益和大局稳定。〔…〕市坚持"严控总量、统筹使用，有减有增、动态平衡，保障重点、服务发展"方针，在财政供养比上算大账、算长远账，严格守住财政供养人员只减不增这条底线，统筹调配编制资源，在做好编制"加减法"的基础上同步做好涉改单位人员分流安置工作，确保重塑性改革平稳有序推进。
一是在"严控"基础上"瘦身"。根据事业单位的职责、任务，对涉改事业单位一次核定编制、逐步精简到位，对超出核定编制数额的在编人员，使用同性质、同待遇的临时编制过渡，市本级187个事业单位共核定临时编制351名。锁定经费自理事业编制，人员只出不进，编制退一收一。对因撤销、合并后因职数和岗位限制造成的超职数领导人员和超岗人员，实行台账管理，给予3至5年过渡期，逐步消化解决。同时，坚持精简不搞"一刀切"，对因机构职能比较特殊确需突破精简比例的，坚持审慎论证、严格审批，对属于应加强的领域，不再硬性精简。经过改革，市直事业编制由9311名精简到6729名，精简率27.7％；各县区事业编制由45677名精简到32063名，精简率29.8％。
二是在"盘活"过程中"健身"。除了通过"减法"进行"瘦身"，还对部分领域做"加法"进行"健身"，盘活用好编制资源，把该加的加上去。针对市、县事业编制总量配置不平衡问题，重新测算各县区事业编制总量，保障中央和省委重大战略、全市经济社会发展、基本民生和基层一线用编需求。围绕省委"十大战略"、市委"1335"工作布局，重新核定市营商环境服务中心、市投资促进中心、市项目建设推进中心等相关单位编制数量。围绕改善保障民生，为部分县区和市直学校调整增加中小学教职工编制1540名。围绕引进留住高层次和紧缺专业技术人才，建立300名编制规模的专项人才"周转池"，实行"总量控制、专编专用、人走编留、循环使用"的管理方式，进一步提高编制使用效益。围绕基层放权赋能，从财政供给渠道为差额供给或自收自支、职能弱化或消失的事业单位中统筹调剂，向乡镇（街道）下沉编制5000名。围绕即将开展的执法改革做好前期铺垫，对执法队伍编制底数进行锁定管理，避免挤占、挪用本应用于公益类的事业单位编制，筑牢执法改革的编制基础。
三是在"安置"前提下"分流"。坚持以改革创新破解"自收自支事业单位人员经费无保障、队伍不稳定"等难题，实行"编随事走、人随编走"，推动实现人员融合、机构融合、业务融合。组织、财政、人社等相关部门按照职责分工，出台事业单位党的建设、财政支持、人事管理、社保接续等配套文件，推动完成人财物的整合，周密做好相关人员的调配安置工作，有效维护涉改干部职工的切身利益。创新实施"三个一批"，妥善安置各类涉改人员，统筹盘活用好沉淀的和低效配置的编制资源，彻底解决市直部分单位"有人无事干"和基层"有事无人干"的问题。通过"派驻工作一批"，将203名距退休不足5年的人员派驻到乡村振兴、基层党建以及文明创建等岗位。通过"公开选聘一批"，以公开考试方式选聘691名市直自筹、差供等事业单位在编人员到全供事业单位。通过"选派下沉一批"，选派492名市直经费自理事业单位在编人员，下沉到羊山新区街道社区。同时，设置过渡考察期，择优办理转隶全供事业编制入编手续，确保选派下沉人员"下得去、管得住、干得好"。