关于某市以“链”强群推动主导产业高质量发展的调研与思考

关于某市以"链"强群推动主导产业高质量发展的调研与思考

党的二十大报告提出，"高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务"，"加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平"。推进产业高质量发展离不开有为政府的产业政策措施。近年来，为应对新发展环境的重大不确定性，各地政府陆续出台"链长制"，这是具有中国体制特色的产业管理方式的突破性创新。对于〔…〕来讲，"链长制"还处于初步探索阶段，截至目前，仅有〔…〕县在推进"链长制"改革，与国内先行省市相比，还有不少的差距。新发展格局下，要充分借鉴先行实施"链长制"省市的经验做法，在重点产业实施产业链"链长制"赋能〔…〕市产业高质量发展。

一、"链长制"的相关概念及其理论基础

（一）"链长制"的相关概念。从当前国内外学者对"链长制"的理论分析，以及各省市的政策实践来看，普遍认为"链长制"是以充分发挥本地产业优势，以主导产业发展为主线，在要素保障、市场需求、政策帮扶等领域精准发力，通过"有为政府"的协调引导，打通产业链上下游的各个环节，实现延链补链强链，推动产业链基础能力、发展韧性持续提升。在"链长制"制度体系和实践过程中，"链长"由地方政府或部门主要领导挂帅，利用其统筹协调能力强等优势，整合产业资源、强化要素配置，打造产业生态共同体，保障各个产业链的完整、稳定和可持续发展。"链主"企业大多是由市场自发形成的，处于产业链的核心位置和关键环节，"链主"通过自身位于产业链技术中枢或市场中枢的优势集聚带动上下游一大批企业共同成长，从而起到纲举目张的作用。

（二）"链长制"的理论基础

1.从产业经济学视角看"链长制"。美国经济学家赫希曼认为整个产业链的联系可包括前向联系和后向联系，并认为产业是由相互作用产生绩效的各种企业的生产活动所决定，这样自上而下的链式产业发展状态就可称为产业链。从国内研究来看，理论界主要是在西方产业链相关理论的基础上进行的延伸和拓展，趋向于产业链企业根据特定的逻辑关系、时空布局，基于分工协作、价值增值、产业发展的需要，形成的包含产供销在内的上下关联、动态联结的链条式关联形态。产业链上下游企业之间以要素的供给与需求关系为纽带。波特的竞争优势理论认为，一个国家的竞争优势不是单纯地决定于一个国家的资源、劳动力、资本等生产要素禀赋，而且还在较大程度上决定于一国产业技术创新和综合协调的体制机制。"链长制"通过横向扩展或者纵向延伸的专业化分工，使产业链上的企业通过合理的竞争合作关系，相互之间的溢出效应，实现多个链条之间的有机融合。

2.从区域经济学视角看"链长制"。从本质上来讲，区域经济一体化是通过克服和消除体制机制障碍，加强区域间的经济联系，实现资源和要素自由流动，从而形成竞相开放、充分竞争的市场氛围和更高效的资源配置体系。区域经济学理论指出，不同区域应建立以优势生产要素为依托的专门化生产部门，通过相互交换、实现区域间分工协作，从而提高各区域经济效率水平和经济效益。"链长制"通过完善的工作机制，依靠"有形之手"的引领作用，更好地发挥政府在宏观调控中的作用，实现产业链的有序运转。

3.从国际经济学视角看"链长制"。国际经济学全球价值链集群理论认为，国际贸易过程中全球价值链环节上的特定行业通过将大量关联企业及相关支持机构在特定的地理空间内集聚，从而获得强劲、持续的竞争优势，无论是对于知识溢出、人力资本积累、创新、降低竞争成本和机会主义倾向，还是在提高企业的竞争优势方面都对经济发展产生了十分重要的影响。因此，价值链的治理问题则突现出来，"链长制"则是推动全球价值链治理应运而生的一项制度的创新之举。从国际经济学角度看，"链长制"可以优化国际国内市场，推进产品贸易国际化向高端要素国际化转变，全方位统筹全球价值链的各环节资源，提升企业运用高端要素参与国际国内市场竞争的能力。

4.从制度经济学视角看"链长制"。从制度经济学来看，制度的核心功能是为经济活动主体提供激励和约束，这一核心功能是通过抑制机会主义行为、提供有效信息、外部性内部化等方式降低不确定性和交易费用而实现的。科斯的"交易成本"理论指出，环境的不确定性和自利行为产生的机会主义，交易双方往往存在不同程度的信息不对称，这些信息影响交易效率和双方利益，市场会出现失灵现象，增加企业信息搜寻、谈判、缔约、监督履约等费用，导致企业间的交易成本上升。产业链"链长制"作为一种创新机制，通过"有为政府"推动"高效市场"，可以在市场交易中起到调节作用，降低交易成本，提高经济效率。

二、实施"链长制"的价值意蕴

（一）适应我国产业迈向创新突破阶段的必然选择。一般来说，各产业的发展至少要经历四个阶段：在物理空间上形成生产要素集聚、产业主导阶段、创新突破阶段、产城融合阶段。当前，我国产业发展正处于由外因转为内生，由产业主导向创新主导转变的突破时期。从全球来看，新冠肺炎疫情严重冲击了全球经济，"逆全球化"也不断加剧，地缘政治动荡不断，致使全球价值链升级与重构，各国都将产业链安全放到了关乎国家安全的战略层面。因此，在制定出台产业政策方面，更加倾向于稳固提升本国的全产业链条，进而限制企业进行海外扩张。从我国来看，制造业产业链自主可控面临新问题、新风险，制造业总体上处于产业链的低位，面临"低端锁定"风险、关键技术"卡脖子"等问题。产业基础依旧薄弱，关键零部件、基础材料和重要元器件对外依存度较高；产业链核心竞争力不突出，"大而不全""全而不优"问题仍然突出。因此，党中央、国务院将提升产业链和供应链现代化水平放在了首要位置，出台一系列方针政策。2020年8月，国务院印发方案，要求浙江等自贸区"以关键核心技术为突破口，围绕新材料、生命健康等产业，建立产业链'链长制'责任体系，提升'补链'能力"。这是"链长制"第一次出现在国务院的文件之中。

（二）应对中美经贸摩擦畅通外循环的需要。近年来，在中美贸易摩擦中，美国对我国采取了制裁、脱钩、遏制等一系列打压手段来限制我国产业的发展。随着美国对华政策从"小院高墙"到"全场打击"的转变，给我国产业链带来较大冲击。以美国为代表的欧美国家对我国产业发展带来极大压力，国内一大批科技龙头企业深受打压，面临断供风险，进出口成本大幅增加。中美经贸摩擦，表面是在贸易上，实质是在产业链。2019年，在中美贸易摩擦背景下，浙江省商务厅提出以改革的思路创新体制机制，认真落实各级党委、政府推动产业链安全的责任，动员社会各方面参与实体经济和产业链建设，建立产业链保护、发展、提升的长效机制，实现五个确保，即确保产业链安全、确保出口和外商投资稳定增长、确保优质企业成长、确保高质量发展有序进行、确保就业平衡。"链长制"被赋予了重大的历史责任。

（三）推动区域经济高质量发展的现实需要。产业是高质量发展的根基，区域经济在融入新发展格局、建设现代化产业体系过程中，"链长制"是地方政府用"看得见的手"推动或引导市场"看不见的手"的协调机制，是强化产业链主体责任的制度创新。"链长"作为地区或某个部门的负责人，在地方经济发展中居于重要地位，其优势在于可以在更高层面与更宽范围内进行资源的盘活与动态整合，实现合作共治，从而提升区域产业链现代化水平、推动产业链高质量发展。具体来讲，主要包括：打破部门界限，统筹协调区域内多方力量，实现"政产学研金用"的有机结合，营造良好的产业发展生态；实行产业链招商、专业化招商等创新招商引资新模式；遴选培育"链主"企业，辐射带动全产业链优化提升；实施产业链精准帮扶，缩小区域差距，推动共同富裕。

三、各地"链长制"的实践探索

"链长制"最早出现在湖南省长沙市政府2017年文件中。2019年，浙江省率先在全省范围内系统化普遍化推行"链长制"。继湖南、浙江之后，各地"链长制"的政策实践已成"星火燎原"之势，据不完全统计，截止到2023年12月底，全国共有31个省市全部或部分地区实施了"链长制"或者与之相关联的政策措施，通过不同路径做强产业链，加快构建支撑高质量发展的现代产业体系。

（一）杭州全市域实施"链长制"。2022年5月，杭州市出台实施方案，在全市域实施产业链"链长制"，建设智能物联等五大产业生态圈。2022年以来，杭州接连推出《杭州市产业链链长制实施方案（2022-2025年）》及系列政策措施，以产业链"链长制"为抓手，按照"一位市领导、一条产业链、一个工作专班、一个工作方案、一个政策支持"等工作原则，加强产业谋划、推动政策落地、全力招引项目、培育重点企业、强化科技支撑、加大要素保障等方面，推进杭州制造业高质量发展。

（二）合肥市在省内率先启动"链长制"。合肥市坚持推进制造强市战略，在通过制度创新推进产业发展上下功夫，特别是实施产业链"链长制"，让制度创新"合肥模式"走在了全国前列。2020年6月，合肥市印发行动方案，正式启动重点产业链"链长制"，由市委、市政府相关领导担任产业链"链长"，在市级层面建立统筹调度机制，梳理出12条重点产业链，以完善产业发展规划、优化产业政策措施、协调推进重点项目、加快壮大优势特色产业，切实解决好企业在经营过程中面临的问题，提高产业链韧性，确保产业链稳定安全，做足做好产业链文章。2022年，将原来12条重点产业链动态调整为16条重点产业链。在"链长制"的有力支撑下，合肥市产业规模加速壮大、产业影响力进一步提升，逐步绘制出"芯屏汽合""急终生智"的产业链全景图。

（三）南京市以"链长制"推进产业链高质量发展。2020年7月，南京市立足新发展格局，着眼提升供给，扩大内需，强化创新，构筑面向未来的产业竞争新优势，推出"链长制"，通过更好的机制、更足的政策、更强的合力，进一步做大做强产业规模能级，提高竞争力。在主导产业和地标产业的基础上，紧扣自主可控、安全高效的目标，突出专班推进、靶向发力、综合施策，聚焦八大产业链、二十个重点领域来实施强链、延链、补链的专项行动，推进产业链高质量发展。2022年，南京市规上工业总产值突破1.5万亿元；南京通过梯度培养，支撑专精特新企业"有序成长"的做法，作为典型案例，由工信部在全国推广。

（四）深圳探索实施"链长制"，推动产业迈向全球高端价值链。2020年新冠肺炎疫情发生后，深圳在全面推进的复工复产、达产增产的过程中，结合重点产业发展和企业经营实际推出了"链长制"。其主要做法是：梳理出全市重点产业链，由市领导分别担任产业链的"链长"，瞄准世界科技前沿和产业发展趋势，在要素保障、市场需求、政策帮扶等领域介入产业链上下游企业的沟通协同，持续精准做好"链式服务"，保障产业链和供应链安全稳定。2021年，深圳提出为提高产业链和供应链的稳定性、竞争力，要高水平推进"链长制"工作，推动制造业高质量发展。2022年，深圳市出台意见，完善重点产业链"链长制"，建立"六个一"工作体系，精准高效推动战略性新兴产业集聚发展。"链长制"符合深圳市产业发展的现实需求，推动了产业链创新链深度融合发展，打造了全球独有的完整而高效的产业链。

四、对策建议

新发展格局下，〔…〕市应充分借鉴先行地方"链长制"的经验做法，以有为政府和有效市场的紧密结合，通过延链、补链、强链推动重点产业发展，形成产业集群梯次发展格局，助推〔…〕市产业高质量发展。

（一）强化顶层设计，建立工作推进机制。"链长制"赋能产业高质量发展，要机制先行，建立完善有为政府和有效市场协同配合的工作推进机制。一是优化链长组织机制。成立产业链发展领导小组，由市领导担任组长，总揽全市产业链发展大局。制定出台提升产业链发展水平的相关制度或方案，由市级分管领导担任产业链"链长"，着力形成"一条产业链＋一位市领导＋一个牵头部门＋一个工作专班＋一个产业链发展规划＋一套产业链发展支持政策＋一个产业链技术与创新支持平台"的工作机制。二是建立链条调整机制。结合〔…〕市产业基础和未来发展方向，产业发展趋势等因素，适时对全市产业链进行优化调整，确保产业链工作的引领性和适应性。三是完善调度推进机制。建立"链长"例会制度，定期调度，及时研究和解决企业在产业链上遇到的问题和难题。四是健全日常管理机制。建立信息交流、问题办理、督导评价等工作机制，实行工作台账管理，定期通报产业链建设工作情况，搭建工作沟通交流平台。

（二）明确"链长"职责任务，提升服务水平。"链长"作为地方政府的代表，具有盘活与动态整合区域内各类资源的优势，在"链长制"的组织架构中处于重要地位，主要职责是落实好重点产业链的决策部署，做好统筹协调等相关工作。一是强化产业链的战略谋划，制定产业发展规划。借鉴先进省、市经验，重视产业链发展的知识支撑与能力建设，借助业内咨询机构和智库，厘清产业链发展现状，绘制出包括产业链图、技术路线图等产业链"全景图""现状图"，梳理出项目、平台建设以及链上企业清单，找出产业链发展的堵点断点，有针对性地进行延链、补链、强链。二是坚持"项目为王"，加强产业链精准招商。围绕产业链关键节点和高端环节，依托产业链图谱、问题清单、招商数据库，实行招商引资、引智、引所，开展上门招商、以商招商、资本招商、基金招商等精准招商，推动产业链向中高端延伸，推动产业集群化发展。作为对接责任主体，"链长"推动京津冀三地产业协同发展。三是梯次培育"链主"型企业，建立健全龙头骨干企业培育库。依托"链主"型企业的自身资本、技术及品牌优势，在技术攻关、标准制定、质量管理、品牌打造等关键领域节点发挥引领作用，带动整个产业链上下游企业共同发展。四要建立产业公共服务平台，聚集众多资源。引导链主企业建立行业协会、产业链联盟、技术创新战略联盟等合作机制，搭建产业共性技术共享平台、交流平台，促使资源的有效融合，探索组建省会经济圈产业链联盟，最大程度凝聚产业链相关企业，实现抱团发展。

（三）打造"多链融合"发展模式，形成良性创新生态。通过有为政府与有效市场的有机结合，加快推动产业链、创新链、资金链、人才链深度融合。一是围绕产业链部署创新链，实现产业结构的整体升级。全面激发企业创新活力，大力促进产学研结合，充分利用省会丰富的高校、科研院所、智库等创新资源，积极对接京津，让更多创新资源加速向〔…〕集聚，推动重点产业链不断向价值链高端迈进。二是围绕创新链布局产业链，推动新兴产业快速发展。推动科研成果转化平台和创新创业载体建设，完善科技成果转化机制，积极培育"专精特新""瞪羚""独角兽""单项冠军""小巨人"等优质企业。三是加强创新链与资金链深度融合。围绕基础研究、科研成果转化、产业投资平台建设等领域环节，通过加入财政投入、设立种子基金或创投基金等多种方式，借助资本力量促进创新发展。四是依托产业链、创新链、资金链平台集聚人才。借鉴合肥经验，依靠大型企业、科研院所等创新平台，创新服务、精准施策，推动更多人才"抢着来"，让更多"行家里手"能够"大显身手"。

（四）优化营商环境，开辟健康发展的"绿色通道"。转化服务理念，完善制度，以推动产业链发展为原则，以满足市场需求为导向，以切实解决企业难题为重点，不断优化政策供给，提升服务质效，努力以高水平营商环境推动产业高质量发展。一是厘清行政边界，把握好政府与市场及社会组织的动态关系和合理边界，避免陷入"全能型政府""过度地方化""产业分割"等。二是要树立"链式思维"，优化营商环境不是解决单个问题，而是要着眼于整个产业链来通盘考虑，让链上企业"链起来"，让产业链条"强起来"。三是深化"放管服"改革，从需求端考虑、从便利度入手、从满意度出发，注重服务过程管理和精细化，更好服务产业链上的相关市场主体。