县发展壮大村集体经济情况调研报告

〔…〕县发展壮大村集体经济情况调研报告

摘要：发展壮大新型农村集体经济，是全面深化农村改革，实现乡村振兴、农民富裕的重要举措，对村级集体提升自我发展能力和服务功能起到至关重要的作用。〔…〕县坚持"因地制宜、分类指导、量力而行、逐步推进"的原则，以强村富民为目标，盘活村级资源资产，加大政策资金扶持，探索创新发展模式、实现形式和运行机制，精心培育农业农村发展新业态、新动能，多层次、多渠道、多形式增加农村集体收入，有效增强了农村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力和水平。县委联合调研组围绕县农村集体经济发展，选取重点镇（街道）、村，采取抽样调查、实地走访、调查问卷等方式，对全县农村集体经济发展现状、运行模式、收益分配、瓶颈问题等进行了专题调研。

通过调研，联合调研组系统分析了〔…〕县发展壮大农村集体经济过程中在资金、人才、土地、体制机制等方面存在的瓶颈问题，并立足〔…〕发展实际，会同相关专家分析研判、学习借鉴外地经验，提出〔…〕县发展农村集体经济的总抓手，明确发展思路，在"强化顶层设计、创新发展模式、创新管理举措、汇聚发展新力量、激发发展内动力"等方面研究对策，奋力走出一条具有〔…〕发展特色的实践路径。

发展壮大新型农村集体经济，是全面深化农村改革，实现乡村振兴、农民富裕的重要举措，对村级集体提升自我发展能力和服务功能起到至关重要的作用。近期，按照县委的安排部署，县委政研室会同县财政局、农业农村局、乡村振兴局等职能部门，成立县委联合调研组，分别选取不同区域特点、不同资源禀赋、不同风土人情，具有一定代表性的6个镇（街道）18个村，采取抽样调查、实地走访、调查问卷等方式，对全县农村集体经济发展现状、运行模式、收益分配、瓶颈问题等进行了详细的调查研究，并充分借鉴外地先进经验，提出了针对性的意见建议。现将调研情况报告如下。

一、现状与做法

〔…〕县辖2个街道办、14个镇，268个行政村，2101个村民小组，总人口78.58万，其中农村人口46.9627万。全县总面积1242平方公里，其中耕地、园地、林地、草地、湿地面积149.16万亩，城镇村及矿用地、交通运输用地33.87万亩，水域及水利设施用地2.27万亩。2021年度全县农民人均可支配收入15607元。

近年来，我县高度重视发展壮大农村集体经济，特别是脱贫攻坚战打响以来，坚持"因地制宜、分类指导、量力而行、逐步推进"原则，以强村富民为目标，积极盘活村级资源资产，不断加大政策资金扶持力度，着力探索创新发展模式、实现形式和运行机制，精心培育农业农村发展新业态、新动能，多层次、多渠道、多形式增加农村集体收入，有效增强了农村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力和水平。从调研情况看，全县新型农村集体经济与全国、全省绝大多数地方相似，2017年以前"有名无实"，2017年农村集体产权制度改革后才逐步建立，到2021年底，全县268个行政村集体经济实现全覆盖。

（一）坚持高位推动：利用农村改革与脱贫攻坚契机，在加强组织领导、完善顶层设计、抓好示范带动方面狠下功夫，不断创新工作举措，全县村集体经济从无到有，全面建立。

1.加强组织领导。认真落实中央和省市委精神，建立县委书记、镇（街道）党（工）委书记、村党组织书记三级书记联动包抓工作机制，推行"县组织、镇落实、村实施"分级负责制度，切实加强党对农村工作的领导。制定印发关于抓党建促脱贫攻坚、促乡村振兴工作的意见，抓好习近平新时代中国特色社会主义思想学习，开展村级带头人、村集体经济组织负责人培训，实施"抓党建、强素质、改作风"专项行动，强化县、镇、村三级干部队伍建设，为"三农"工作保驾护航、汇聚力量。全县264名村党组织书记通过法定程序担任村集体经济组织负责人，占比98.5％（〔…〕镇〔…〕村、〔…〕镇〔…〕村、〔…〕街道〔…〕村和〔…〕村4个村，因各种原因未实现村党组织书记兼任，目前由镇﹤街道﹥选派机关干部代管村集体经济组织）。

2.完善顶层设计。制定印发了《〔…〕县农村集体经济组织规范管理指导意见》《村集体经济收益分配管理办法（试行）》《村集体经济收益分配办法指导意见》《农村集体资产资源资金管理工作导引》《关于做好农村集体资产向农村集体经济组织移交的通知》《关于进一步加强村集体经济规范管理的通知》《关于加快村级集体经济"空壳村"清零工作的通知》等一系列推动村集体经济快速发展、稳定增收的政策和文件，完善发展壮大村集体经济的顶层设计。

3.抓好示范带动。按照"抓两头带中间、抓规范促提升"的思路，扎实开展"旗帜村"创建。目前，已成功创建"旗帜村"20个，创建省市级标准化示范村19个。印发《坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村集体经济的实施方案》，在全县16个镇（街道）确定了35个村作为发展壮大农村集体经济示范村，通过重点支持、跟踪问效，全县涌现出城关街道姚村、庄里试验区三河村、齐村镇街子村等一大批村集体经济发展示范村。

（二）坚持精准帮扶：农村集体经济在"输血"中成立，在"喂养"中成长，在"车间"里徘徊，靠"保姆"发展，全县村集体经济稳健起步，势头良好。

1.村集体清产核资情况。2017年，我县按照《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（中发〔2016〕37号）文件精神，采取"积极稳妥、先易后难、扎实推进、确保质量、按时完成"的工作思路，全面开展清产核资，科学界定成员身份，有序推进经营性集体资产股份合作制度改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村产权制度。截至目前，全县农村集体资产总计29.28亿元，其中经营性资产2.95亿元，非经营性资产26.33亿元。全县成立集体经济组织269个（组级1个，城关街道连城村二组股份经济合作社），界定集体经济组织成员200234户682531人，确定成员股东全县集体经济组织登记赋码完成率达100％。

2.各类扶持资金投入情况。县发改局、财政局、农业农村局、乡村振兴局（扶贫办）统筹整合各类涉农资金、扶贫资金，将扶持壮大村集体经济项目资金纳入年度预算，专款专用，为农村发展壮大集体经济提供了资金保障。脱贫攻坚以来，用于发展壮大农村集体经济总资金36685.47万元，其中涉农整合资金3867.1万元，扶贫（衔接）资金18273.91万元，苏陕资金10850.66万元，行业资金200万元（农业农村局项目资金），其它资金3493.8万元（社会捐赠、部门投入等资金）。

从268个村集体经济组织资金投入看，1000万元以上的2个，占总村数1％；500万元及以上的9个，占总村数3％；200－500万元的29个，占总村数11％；100－200万元的45个，占总村数17％；50－100万元的119个，占总村数44％；投入50万元及以下的26个，占总村数10％；38个村已列项未投产，占总村数14％。

3.村集体经济经营情况。从调查情况看，农村集体经济发展主要采取资金托管、资产租赁、自主经营、复合经营4种模式经营。仅统计各类扶持资金发展村集体经济，268个村全部采取资金托管模式发展的130个，占比49％；全部采取资产租赁模式发展的34个，占比13％；全部采取自主经营模式发展的9个，占比3％，采取复合经营模式发展的56个，占比20％；列项未投产经营项目的39个，占比15％。

（1）资金托管型。由县农业农村局和乡村振兴局（扶贫办）指导把关，镇（街道）负责监督，由村集体经济组织将各类扶持资金托管到秦正园林、大方天玺等企业，与经营主体签订《村集体经济组织项目资金合作协议书》，约定托管资金由企业经营管理，每年向村集体经济组织支付托管资金的6％－10％作为固定收益，协议期限一般为3年。合同到期后双方协商可继续签约，否则，企业方在三个工作日内返还托管资金本金。任何一方违约，需向对方支付20％的违约金。经统计，130个村集体经济组织共托管资金12906.9万元（不包含复合经营村的托管资金），占整体投入资金的35％。2021年收入809.4808万元，占投入资金的2％（表3）。该模式好处在于：①收益稳定。只需找到合适的企业就能获得稳定收益，持续增加集体经济收入。②无需经营。不需要投入精力进行经营管理，弥补了管理人才紧缺等不足。弊端在于：①资金有风险。过度依赖企业发展，一旦企业经营不善，易造成收益金落实不到位、本金收回困难等问题。调研发现，张桥、曹村、刘集等3镇14村，将资金托管到杜东农贸市场，2021年收益金均未兑现。②企业意愿不强。个别企业认为接受资金托管，付出的收益金比例过高，增加了运营成本，意愿不是很强烈。

（2）资产租赁型（含苏陕协作）。村集体利用各类帮扶资金修建厂房、大棚等固定资产，通过租赁、发包的形式交由他人经营，按合同约定收取承包费用。268个村有34个村采取此模式发展集体经济。该模式好处在于：①资产在村，风险小。无论收益如何，固定资产始终在村上，最大程度上保障了资金安全。②操作简便。将固定资产租赁发包给经营主体，只需协商签订租赁合同（协议），不需要自行运营管理，操作简便快捷。弊端在于：①产投不成比例。前期固定资产投入资金与后期收取租赁费用不成正比，且固定资产需要日常维护，收益和投入不成比例。如曹村镇东沟村投资170万建编织厂，建成后每年5万元租赁发包，期间村上两次更新设备，完善基础设施，项目总体投入资金与年度租金差距非常大，产投比例严重失衡。②发包租赁困难。因各种原因，建成的固定设施常处于"无人问津"的境地，难以找到合适的承包主体。比如，〔…〕试验区〔…〕村投资50万建奶山羊养殖小区，只发租两年，目前一直处于闲置状态，村集体经济无收益。③资金有流失风险。固定资产有使用年限和折旧，存在资金流失的状况。比如，〔…〕镇〔…〕村投资200万元修建18座日光温室大棚，大棚的有效使用寿命是5－10年，目前1座大棚以5000元／年租赁费出租，不考虑日常维护，按收益最大化计算，10年才可收取租赁费90万元。

（3）自主经营型。村上的资源、资产、资金由村"两委"干部自主经营，取得集体经济收益。268个村有9个村集体经济组织完全采取自主经营模式。该模式好处在于：①收益好、利润高。直接对接市场，免去了中间环节，能实现利润最大化。②自主性和灵活性强。能充分结合村级资源禀赋和市场规律，及时调整产业发展，能最大限度规避经营风险。弊端在于：①对经营管理人员要求高。要求村"两委"干部特别是村党组织书记，有敏锐的市场洞察力和较为专业的经营管理能力。②易出现纠纷矛盾。村党组织书记兼任集体经济组织负责人，在财务监管等制度不够完善的情况下，容易出现账务不清、产权不明的状况。

（4）复合经营型。采取资金托管、资产租赁、自主经营多种模式发展壮大集体经济。268个村有56个采取复合型发展模式。该模式好处在于：①分散了经营风险。把鸡蛋放在不同的篮子里，降低了单一发展模式风险，形成了项目优势互补，扩宽了增收渠道。②提高了资源利用率。多渠道发展产业项目，实现资源利用效率最大化。弊端在于：①对管理人员要求较高。需要投入更多的运营精力和专业性判断。②难以做大做强。村集体把资金分散投资，容易造成发展项目"杂而小"，制约了项目做大做强。

4.村集体经济收益情况。2021年中央一号文件中提出，要"实施新型农村集体经济壮大示范行动，用三年时间打造100个升级示范村，推进'空壳村'全面清零"。按照政策要求，县镇村三级齐发力，充分结合资源禀赋、产业基础、区位特点等优势，积极盘活资源资产，主动探索增收渠道，全面完成集体经济"空壳村"清零任务。截至2021年底，全县村集体经济收益2396.9万元，其中经营性收益1753.9万元（中省市各级扶持的项目产生的收益）、固定资产收益643万元（机动地承包、房屋租赁等产生的收益）。

269个集体经济组织（含组级1个），其中收益5万元以下98个，占总数36％；5－10万元120个，占总数44％；10－50万元45个，占总数17％；50－100万元4个（〔…〕街道〔…〕村、〔…〕镇〔…〕村、〔…〕镇〔…〕村、〔…〕镇〔…〕村），占总数2％；100万以上2个（〔…〕街道〔…〕村、〔…〕村），占总数1％。

5.村集体经济收益分配情况。根据中省市文件精神，我县先后制定了《〔…〕县村集体经济收益分配管理办法（试行）》（〔…〕〔2018〕〔…〕号）和《〔…〕县村集体经济收益分配办法指导意见》（〔…〕发〔2021〕〔…〕号），规范农村集体经济收益分配办法。

"136"模式：2018年-2022年，全县农村集体经济收益金以"136"模式进行分配，"1"即村级集体经济收益可根据章程原则上提取全部收益的10％作为公益金；"3"即村级集体经济收益的30％用于促进集体经济再发展；"6"即村级集体经济收益的60％用于脱贫攻坚期间贫困户分红。

"127"模式：2022年以来，全县农村集体经济收益金以"127"模式进行分配，"1"即提取不少于10％公积金，并且逐年增加比例，主要用于集体经济组织产业发展；"2"即提取20％股东利益分配金，用于集体经济组织全体成员分红；"7"即提取不少于70％公益金，主要用于低收入人群帮扶、公共基础设施维护等公益事业。

各村集体经济组织根据收益和发展情况，在参照指导意见的基础上制定本集体经济组织收益分配办法，全体成员当年人均分红少于50元时，本年度可暂不分红，资金结转下年度一并分红。

（三）坚持凝心聚力：在对口帮扶中借智借力，在筑巢引凤中汇聚力量，在培育人才中激发活力，着力强化人才支撑，全县村集体经济不断发展壮大，形成共识。

1.抓好中坚力量。2021年，紧扣"选出担当作为好头雁，换出干事创业好班子"目标，下大力气从本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本土大学毕业生、退役军人中把最合适、最优秀的人选进"两委"班子，顺利完成村"两委"换届工作。新一届"两委"班子实现了"一降四升"（平均年龄49.4岁，高中以上学历1302人，35岁以下干部243人，村委会班子中党员682人，本村致富能手976名）。大力实施农村先锋群体培育工程，首批择优筛选50名45周岁以下、高中以上学历、为人正派、热心村级事务、集体经济收益10万以上的"旗帜村"、乡村振兴"重点村"的党组织书记，作为重点培育对象，通过2年时间的全面系统培训和持续跟踪培养，全面提升综合能力素质。

2.用好帮扶队伍。扎实开展"三比一提升"行动，县委县政府主要领导包抓深度贫困村和重点村，其他县级领导全部包联一般贫困村，全县所有县及县以上领导、县级部门实现镇（街道）包联全覆盖。接续印发关于选派脱贫攻坚、乡村振兴驻村帮扶干部的《通知》，落实中央和省市县四级选派第一书记和工作队制度，充分考虑各村产业发展、地域特点、贫困类型等因素，选择最合适的部门、最合适的干部有针性的包联帮扶村。同时，坚持"凡提必扶、凡提必下"，新任副科级干部、优秀年轻后备干部全部到村，加强一线帮扶力量。近年来，先后有1000余名干部活跃在驻村帮扶第一线，为农村发展出谋划策、贡献力量。各镇（街道）为每个村确定了包联镇级领导、中层干部和党建工作指导员，建立专岗专责、工作包联、党建巡查、分析研判等制度，进一步夯实工作责任，确保农村工作落地见效。

3.借助智力支持。加强与西北农林科技大学等高校的交流合作，组建起尖柿、粮蔬、果业、畜牧、绿化水保5个乡村振兴农业专家服务团，柔性引进67名县外专家教授，选拔农业拔尖人才18名、首席专家6名，组建名家工作室4个，深入田间地头，常态化开展联村联户技术服务，受益群众60万余次。

从调研情况来看，全县新型农村集体经济刚刚起步，总体呈现三个特点：一是整体水平不高，发展不平衡。临近城镇的村，得益于优越的区域位置、便利的交通条件、丰富的信息资源和较为先进的经营理念，集体经济一般较为强壮，像〔…〕街道〔…〕村和〔…〕村、〔…〕试验区西〔…〕村等。位于北部沿山、离集镇较远的村，集体经济一般比较薄弱，像〔…〕村、〔…〕镇、〔…〕等镇超过50％的村都采取企业资金托管形式发展集体经济。从集体经济收益来看，低收益村多、高收益村少。二是收入来源单一，经营性收入少。全县绝大多数村通过资产租赁、资金托管形式发展集体经济，经营性收入较少，缺乏"自身造血"功能。三是产业结构不合理，产业化程度不高。从产业结构来看，一产占绝大部分，主要为初级农产品，大多为从事养羊、养猪等养殖业和设施蔬菜、樱桃、葡萄等种植业；二产极少，主要为砖瓦厂、编织厂等；三产占小部分，大多是停车场、店面、厂房等，产业结构以传统型、粗放型为主。另外，农业产业化程度不高，大部分处于分散经营状态，未形成规模化效应，具有规模优势的生产基地较少，农产品缺乏市场竞争力和品牌效应。