永葆共产党员本色 坚守财政战略定力 ——在财政局讲的党课

永葆共产党员本色坚守财政战略定力--在财政局讲的党课

同志们：

大家下午好！

财政是经济社会发展的基础和支柱，是国家治理体系的重要保障，是市委、市政府的重点工作。财政工作事关国计民生，在服务发展、促进改革、调整结构、保障民生方面作用巨大。今年，是〔…〕的关键之年。从9月开始，"不忘初心、牢记使命"主题教育活动将在全市全面推开。借此机会，我想就"什么是财政""〔…〕财政形势""怎样做好财政工作"和"如何当好'财政人'"等4个方面和大家一起交流。

一、财政在国家治理和国家发展中的地位和作用

（一）财政是"庶政之母"。财政是现代国家治理的物质基础、体制保障、政策工具、监管手段。党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十九大报告强调，要加快建立现代财政制度，并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。现代国家构建离不开现代财政制度的强力支撑，财政能力是国家能力的物质基础，财政关系定义了现代国家中民众与政府、各级政府之间、社会各阶层之间的分配关系，财政制度成为现代国家制度体系中的基础性制度。可以说，加快建立现代财政制度，是加快国家治理体系和治理能力现代化进程的必然要求；是进一步深化财税体制改革，加快建立现代财政制度，更好发挥财政职能职责和治理作用的迫切需要；是加快转变经济发展方式、决胜全面建成小康社会、全力提速〔…〕高质量跨越发展的重要保证。

古代思想家管子说过，"有道之君，行治修制，先民服也。"财政制度体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面，不仅是经济体制的重要内容，也是国家治理体系的重要组成部分。特别是在满足现代国家治理"社会共治""边界清晰""责任明确"等内在要求方面，财政制度具有不可替代的重要作用，它作为处理中央与地方、地方各级政府之间以及政府各职能部门之间关系的基本制度，涉及事权与支出责任划分、财权配置，以及解决部分地区自有财力与支出责任不对称而进行转移支付等政府治理的核心内容。此外，农业、社会保障、医疗卫生、教育、科技、环保、国防、外交等方面的财政保障制度，也是关系经济社会可持续发展和国家长治久安的重要制度安排，直接影响一个国家治理水平的高低和治理目标的实现。

（二）我国财政制度的历史演进

1.中国古代财政制度。从第一个奴隶制朝代的夏代算起，我国的财政已有长达四千多年的历史。

古代财政的产生。在原始公社时期，没有阶级，没有国家，也没有财政。到原始公社末期，由于生产力的发展，出现了剩余生产物；随着社会分工和交换的发展，逐渐产生了私有制，社会划分为"奴隶主"和"奴隶"两个对立的阶级，形成了"奴隶占有制"的生产方式。奴隶主为了保持生产资料和对奴隶的占有、镇压奴隶的反抗，建立了拥有官吏、军队和监狱等强制手段的国家。国家在实现对内压迫奴隶、对外进行战争的过程中，必须使用一定的劳力，消耗一定的物质资料，这就产生了对财政的需要。最初的财政，就是以国家的强制力量，通过对异族的掠夺，对奴隶的剥夺，以及对本族自由居民征收贡赋等手段，获得国家所需的人力、物力和财力。

古代财政制度随土地制度而转移变化。中国古代一直坚持"以农立国"，农业在中国古代财政经济中占主导地位，是最基本的经济形势。我国古代的财政制度，从来都是和土地密切联系在一起的，从奴隶制的夏朝到十九世纪中叶封建末期，自然经济一直占据统治地位，国家财政始终以土地为主要税源，因此，古代的财政活动，特别是财税制度，总是随着土地制度而转移变化。在奴隶制时期，关于夏商周的财税制度，《孟子·滕文公上》记载："夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻"，指夏、商、西周三朝，夏朝行贡法，商朝行助法，西周行彻法，是适应当时的"井田制"（出现于商朝，到西周时已发展很成熟，把土地分隔成方块，形状像"井"字，井田属周王所有，分配给庶民使用。领主不得买卖和转让井田，还要交一定的贡赋）而产生的。春秋时期，随着私垦土地的增多，"井田制"受到冲击，出现了"初税亩"（承认土地私有合法化的开始）以及"相地而衰征"（管仲提出的按照土地不同情况征收农业税）等税制，从夏朝到春秋时期这一千多年的时间里，赋税几乎全部按土地征收。从战国到唐初，封建土地私有制不断发展，公田私田消长剧烈，私田中的自耕农小块土地占相当比重，税制实行地、丁、户并征，而以按丁、按户为主。到了唐代中期，随着均田制的没落，地主土地所有制有了重大发展，大量失去土地的人口无力担负按丁口征税，就产生了以按土地、资产为主的"两税法"（以原有的地税和户税为主，统一各项税收而制定的新税法。由于分夏、秋两季征收，所以称为"两税法"）。明朝中期，土地兼并日益严重，一方面，官僚、豪强、地主凭借特权而免税、逃税，致使国家收入锐减，封建财政发生危机；另一方面，贫苦农民的赋役负担越来越重，人民和统治者的矛盾日趋激化。为了缓和阶级矛盾，保证财政收入，明政府清丈了土地，实行了将田赋和各种名目的徭役合并一起征收，同时将部分丁役负担摊入田亩的"一条鞭法"税制，在一定程度上限制了官僚、豪强、地主的免税特权和逃税门路。到了清朝雍正时期，又把"一条鞭法"作了发展，实行"摊丁入地"即"地丁合一"的办法，彻底取消了人头税，一律以田亩为征收对象，免除了豪强地主不负担丁徭的特权，使赋役负担较为平均。

古代的财政主要为统治阶级服务。纵观古代财政制度，不难看出，我国古代的财政，就是为奴隶主、封建地主以及帝国主义、官僚资本主义等一切剥削阶级服务的。几千年的财政史，其实是剥削阶级统治者剥削被统治者的劳力和劳动果实，分配于统治阶级各个集团的写照。有些朝代，财政上确实采取过一些所谓"仁厚"的措施，但实际得益的并非是被剥削的劳动人民，而是作为剥削者的奴隶主和地主。商王成汤下"四方献令"，规定"因其地势所有而献之，必易得而不贵"，这只是对纳贡的奴隶主的体贴照顾，至于奴隶们，依然得把一切生产品全部交纳给奴隶主，丝毫不能因"帝王之策"而发生变化。西汉"轻田租，什五而税一"，接着又降到三十税一，其结果是兼并之风大盛，许多自耕农户沦为佃农。因为，少交赋税意味着地主因出租土地而获得纯收入的增加，田赋降低的最大受益者是拥有大量土地的地主，这就鼓励地主豪富更加起劲地、通过合法或非法手段兼并土地，不少自耕农民反而失去了土地。马克思曾对资本主义规律进行论述："每出现一种新税，无产阶级的处境就更恶化一些；取消任何一种旧税都不会提高工资，而只会增加利润。"这种资本主义社会的规律，是完全适用于封建社会的。封建国家增加田赋，地主必然立即转嫁到佃农身上；而即使降低或免去田赋，也很不可能减少向佃农征收的地租。

2.中国近代财政制度。

从晚清开始，中国仿效西制酝酿、试行划分"国地财政"，直到抗日战争时期才确立起一套较为完整的制度，并在推行中取得一定成效，使中央财政由割裂渐趋统一，使地方财政由混乱渐趋规范，并带动了预算制的推行。

晚清之际，随着中国开放程度的相对提高，西方财政划分思想传入中国，并产生影响。特别是当清政府日益受制于地方财政之时，清政府要员们在光绪34年（1908年）正式提出划分"国家税"与"地方税"，虽然此举纯粹是为解决中央的财政危难而生，且提议未能有效实施，但却第一次触及到带有现代性的财政划分制度。民国初期，面临着分权、割据的沉重压力，"中央政府"频繁更迭，财权之弱在中国历史上实属罕见，虽两次制定国地财政划分制度，但皆因中央政府缺乏权力，中央命令地方不遵守而被迫取消。1927年南京国民政府成立后，面临着与民国初立时期相似的财政困难，国民政府吸取教训，在以武力扩大统辖区域的同时，更加注重加强中央财政控制力。1927年7月，国民政府制定了"国地收支划分暂行标准"，要求各省政府不得截留国家收入以办理地区事业，国地收支划分成为国民政府整顿财政的有效"突破口"。

从近代财政制度本身来看，近代中国财政制度已经具备了西方式的外壳，并且适应着客观环境的变化，从初期粗疏的中央和省地方二级制财政逐步过渡到较为周密的中央、省、县三级制财政。客观地讲，近代财政制度的建立和实施在中国财政史上是一次进步，而且在实际推行中也产生了一定成效。然而实际上，国民政府在削夺地方财权的同时，也损害了国家整体利益，其突出表现就是"财权"与"事权"不相适应，即财政收支系统的划分不能与省县地方事业、职权的扩大增长相适应。国民政府成立以来，经济建设、教育文化、卫生保健、社会救济、警察保安等都成为省或县之要政，政府职能日益扩大，相应地必须有必要的财政资金作保证，但是地方财源却日益缩小。财政无来源，必然不利于各级地方政权完成担负的政治经济任务。例如国民政府时期的上海市，自抗战胜利后，财政收支便难以平衡，1945年度收入仅占支出的1／3左右，到1946年6月底，财政亏短额已达88亿元，以致中央政府拨款弥补额竟占到85％。同时，国民政府财政集权化加强，客观上必然造成地方越权行为的产生，结果苛捐杂税纷出，摊派不断，严重影响国计民生，民心迅速散失，最终导致了政权的崩溃。

3.我国现代财政制度。新中国成立70年来，围绕着社会经济发展目标，中央财政模式历经五次转型，与之相对应的就产生了五种财政制度。

（1）1949-1952年建国初期的过渡型财政，对应"过渡型"财政制度。"过渡型"财政制度是在满足战争需要的同时，恢复与发展经济建设的一种财政制度。1949年3月，党的七届二中全会提出，建国初期的国家财政必须承担支持革命战争、促进经济恢复、加强国家建设等多项任务。1949年9月，有"临时宪法"之称的《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十条明确规定：国家的税收政策应以保障革命战争的供给，照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则。建国初期国家的首要任务是整顿社会秩序，医治战争创伤，抑制国民党政府遗留下的恶性通货膨胀，国家的任务由原来的解放战争转向恢复和发展社会经济，国家财政由革命战争时期的战时财政转变为经济恢复时期的"过渡型"财政。

（2）1953-1978年大规模经济建设时期的生产建设型财政，对应"生产建设型"财政制度。"生产建设型"财政制度是在计划经济体制条件下，财政支出主要为了满足生产建设需要的一种财政制度。1953年中国共产党过渡时期的总路线指出：要逐步实现社会主义工业化，发展生产力，把我国从贫穷落后的农业国改造为社会主义工业国。1956年9月，党的八大指出：国内的主要矛盾不再是工人阶级和资产阶级之间的矛盾，而是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。这一矛盾的实质就是在社会主义制度已经建立的条件下，先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾。而解决这个矛盾的办法是解放和发展社会生产力，实行大规模的经济建设。为此，党和国家的中心任务聚焦于社会主义建设上，由建国初期的"过渡型"财政制度进而转变为"生产建设型"财政制度。

（3）1979-1993年计划商品经济时期的"分灶型"财政，对应"分灶型"财政制度。"分灶型"财政是在经济体制转轨过程中从计划经济财政向市场经济财政过渡的一种财政制度。1978年12月，党的十一届三中全会指出，我国经济管理体制的缺陷在于权力过度集中，并指出处理经济问题应该按经济规律办事，此次全会重要意义在于转变了经济管理思想。在有计划的商品经济萌芽初步形成的情境下，1984年，党的十二届三中全会正式确立了我国计划商品经济体制，对财政提出了更高的要求。此阶段财政的目标在于提高经济活力，调动地方政府与企业的积极性，这就必须打破以往统收统支模式下的"大锅饭"财政制度，转而实行"分灶型"财政制度。

（4）1994-2013年社会主义市场经济条件下的公共财政，对应公共财政制度。公共财政制度是适应社会主义市场经济体制，为了满足公共需要的一种财政制度。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》，标志着我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段，全会明确提出建立社会主义市场经济体制。1994年分税制改革之后，我国逐步建立起与市场经济相适应的财政税收制度，为市场经济的全面建立与完善奠定了基础。随着社会主义市场经济体制的确立，资源配置方式的转变，政府职能也发生了相应变化，财政的重心也从以往的生产建设领域转移到了公共需要领域，财政的公共性日益凸显。

（5）2013年至今国家治理视野下的现代财政，对应现代财政制度。2013年11月，党的十八届三中全会正式拉开了全面深化改革的序幕，全会认为必须以更大的政治勇气和政治智慧深化重要领域改革，着力推进国家治理体系与治理能力现代化，并就全面深化改革重点领域中经济体制改革的核心问题即"政府与市场关系"做出了理论层面的重大创新。党的十九大提出，要加快建立现代财政制度，并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。这一重大转变是对新时代条件下政府与市场关系做出的有益探索。同时，我国经济正处于"三期叠加"（增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期）为特征的经济新常态，这就在客观上要求政府转换经济治理思路、转变职能，现代财政制度因此应运而生。

二、准确判断〔…〕市财政经济形势

（一）回顾过去，既有经验，更有成绩。

在改革开放初期，〔…〕根据党的十一届三中全会提出的"要解决好国民经济比例严重失调的问题"要求，积极调整支出结构，压缩生产建设性支出，增加市民物质、文化方面的开支，调整农业税收负担，提高主要农副产品的收购价格，并多次调增职工工资和增加教育投资。支出结构逐步趋于合理，解决了"文化大革命"时期遗留下来的很多问题，调动了各方面的积极性，国民经济开始有计划按比例的发展。

进入"六五""七五"（1981年-1990年）时期，〔…〕对国营企业实行多种形式的利润留成和盈亏包干办法，以扩大企业财权，把企业搞活，促进经济发展。1983年7月，〔…〕地区国营企业实行第一步利改税，初步确定了国家与企业之间的分配关系，增强了企业的活力。1985年，〔…〕实行"划分税种、核定收支，分级包干，一定五年"的新财政体制，在新体制激励下，充分利用自然资源优势，开辟财源增加收入，在保证粮食自给的基础上，大力发展以糖、茶、烤烟等农副产品为原料的高利税初加工工业。1987年，乡镇财政管理体制进行改革，81个乡镇先后建立乡级财政，实行不同的财政包干体制。

进入"八五"时期（1991-1995年），特别是1994年开始，〔…〕按照国家要求实行了分税制财政体制改革。改革后的财政体制，改变了过去分级包干形式，将各项税收划为中央税、地方税和中央与地方共享税三大类，按照税种划分财政收入级次，强化财政税收的调控作用，调动了各级政府发展经济、培植财源、组织收入的积极性。

"九五"时期（1996-2000年），〔…〕转变理财思路，财政调控逐步由注重减税让利、直接参与竞争性领域投资，转向灵活运用各种财政手段，支持经济发展。财政管理改革逐步由注重收入增长，转向以支出改革为重点，规范财政支出范围，形成了一套较为完整的财政财务管理办法，财政管理方式由直接管理逐步向间接监督管理转变。在预算外资金管理、财政周转金管理、国有资产管理以及支持社会保障改革和住房制度改革等方面也取得了突破性进展，初步建立起财政管理的良性运行机制。