农村宅基地制度改革试点调研报告

农村宅基地制度改革试点调研报告

2020年9月，〔…〕省〔…〕县被确定为国家新一轮农村宅基地制度改革试点县。两年来，〔…〕县坚守"土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损"三条底线，统筹谋划、试点先行，因村施策、稳慎推进，在完善农村宅基地制度方面进行了有益探索。为进一步深化试点改革，总结做法经验，发挥示范引领作用，〔…〕市委政研室调研组对〔…〕县农村宅基地制度改革进行了专题调研。

一、主要做法

〔…〕县位于〔…〕市南部，总面积4182平方公里，总人口15.6万人，其中农村人口11.7万人，2021年全县农业产值达41.5亿元，农民人均可支配收入达14669元。全国改革试点确定后，〔…〕县按照"依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出"的工作要求，在〔…〕镇全域和〔…〕镇〔…〕村等10个村先行先试开展农村宅基地制度改革工作。

一是吃透政策，把准方向。坚持把农村宅基地制度改革作为深化农村土地制度改革的重点任务，作为全面推进乡村振兴的有力抓手，完整、准确、全面学习领会中央和省委各项政策要求，确保改革政策能落地、改革方向不走偏。对党的十八届三中全会、中央深改委第十一次、第十四次会议、党的十九届五中全会和党的二十大等涉及农村宅基地制度改革的部署要求进行了系统梳理，将其纳入县委中心组学习、干部教育培训和村干部能力提升的主要内容。先后举办改革政策培训38期，开展宣传宣讲52次，召开现场会、联席会、座谈会51次，重点就保障农户宅基地用益物权、强化乡村振兴土地要素保障、农村宅基地"三权分置"实现路径、保障进城落户农民合法土地权益等进行宣传解读和交流研讨。结合工作实际，制定出台《农村宅基地管理暂行办法》《农村宅基地收益分配指导意见》《农户自建房屋指导手册》等地方性政策规定，为有序推进农村宅基地制度改革提供了政策依据。

二是摸清底子，谋实方案。近年来，〔…〕县通过推进农村集体产权制度改革，摸清了集体家底，成立了集体经济组织，实施了一批集体经济项目，为顺利开展农村宅基地制度改革做好了准备。试点任务启动后，按照"不漏一户、不漏一宅"的原则，依托农村产权交易中心建立农村宅基地信息管理系统，先后调查登记宅基地31899宗997万平方米，其中"一户一宅"27427户、"一户多宅"1420户、面积超标4114户、非集体经济组织成员使用宅基地1625户。经过广泛调研、充分论证，制定出台《〔…〕县农村宅基地制度改革试点实施方案》，明确了试点工作的总体要求、基础工作、主要内容、方法步骤和保障措施，为农村宅基地制度改革试点提供了"时间表""路线图"。为进一步健全完善农村宅基地制度体系，〔…〕县还出台了相关配套文件，从改革的具体举措、土地流转和产权认证等方面进行了规范。

三是精确路径，精准发力。成立由县委书记、县长任双组长的农村宅基地制度改革试点工作领导小组和工作专班，牵头抓总，统筹推进全县改革工作。各乡镇也成立相应机构，形成了县乡联动、部门协同的宅基地制度改革工作推进机制。坚持严格按照先规划后审批、不规划不审批的原则，统筹考虑产业发展、生态环境和文化传承等因素，编制完成"多规合一"实用性村庄规划52个。严格"一条链审批"。按照"户申请、村审核、镇批准"和"一个窗口受理、多个部门联动"审批流程，实行村级审查阶段公示、乡镇审批阶段公示，宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场"两公示、三到场"制度，受理宅基地申请33件。保障"两个证权益"。以公安户籍信息、农村承包土地确权登记、集体经济组织成员界定等数据为依据，登记确认农户宅基地资格权33030户，颁发宅基地资格权证书16720个。在宅基地地籍调查、地上附着物调查的基础上，颁发宅基地使用权证书24794个，其中房地一体不动产登记证书2569个。实行"全过程监管"。建立"县级抽查、乡镇巡查、村级协管"的宅基地三级监管机制，落实县级主导、乡镇主责、村级主体责任，配备村级协管员128名，开展联合执法检查86次。

四是分类施策，富民强村。针对宅基地和农房长期闲置等问题，通过集体有偿回收、违规无偿退出、内部竞拍流转、闲置作价入股、超占有偿使用、金融抵押贷款等方式，盘活资源资产，促进宅基地资源高效利用。在〔…〕镇全域改革试点推进过程中，采取"违规无偿退出＋超占有偿使用"模式，对建新未拆旧、违规乱建的闲置宅基地实行无偿退出，退出宅基地234宗；对面积超占的宅基地实行有偿使用，制定有偿使用费起征面积和收费标准，收取费用2.7万元。〔…〕村将14宗闲置宅基地作价60万元入股企业，发展休闲旅游项目，村集体每年获得保底分红3万元。赋予各乡镇改革试点村更多的自主权和创新空间，因地制宜、分类推进。〔…〕镇〔…〕村采取"宅改＋人居环境整治＋村集体经济"模式，置换腾退闲置宅基地2宗，用于新建休闲广场和生态涝池，"以宅入股"流转闲置宅基地3宗，发展农资经营项目，每年帮助村集体增收7.2万元，带动入股村民增收6000元，并对本村村民购买农资给予一定比例折扣。〔…〕镇〔…〕村探索推行"宅改＋产业发展＋乡村旅游"模式，利用9宗闲置废弃宅基地建成游客接待中心、农产品展销厅等农旅配套设施，打造田园综合体，每年带动村集体增收48万元。截至目前，全县共盘活闲置宅基地458宗，收取有偿使用费17.5万元，发放使用权抵押贷款35万元。〔…〕镇全域改革试点8个村集体经济收入由2020年的40.4万元增加到2022年的95.6万元，增长136.4％；农民人均纯收入由2020年的15263元增加到2022年的15875元，增长4％。〔…〕镇〔…〕村等10个改革试点村集体经济收入由2020年的44.4万元增加到2022年的82.6万元，增长86.2％；农民人均纯收入由2020年的11796元增加到2022年的12923元，增长9.8％。

二、经验启示

一是必须坚持党的领导，处理好政府与基层自治组织的关系。〔…〕县在推进农村宅基地制度改革过程中，坚持县委统筹、部门协同、乡镇主抓，充分发挥村"两委"的工作积极性，充分尊重基层的首创精神，赋予村级自治组织更多的自主权和选择权，在闲置宅基地盘活利用方面，探索形成了"违规无偿退出＋超占有偿使用""宅改＋人居环境整治＋村集体经济""宅改＋产业发展＋乡村旅游"等模式，为农村宅基地制度改革积累了经验、提供了借鉴。启示我们，只有充分发挥党组织的引领作用，充分调动基层政府和村级组织的主观能动性，才能激发改革的内生动力，确保改革始终沿着正确方向推进。

二是必须坚持因地制宜，把握好试点先行与整体推进的关系。〔…〕县作为全国新一轮农村宅基地制度改革试点，作为全省闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点，对全县农村宅基地所有权、资格权、使用权进行了全方位调研摸底、登记确认，做到了心中有数、有的放矢，同时综合考虑地理位置、产业基础、地形地貌、居民收入等因素，选定1个乡镇和11个行政村先行先试，开展多元化探索，起到了以点带面、示范带动的良好效果。启示我们，在农村宅基地制度改革过程中，一定要因地制宜、分类施策，先培育试点，形成示范效应后再逐步推开。

三是必须尊重群众意愿，赋予农民更加充分的土地财产权益。〔…〕县在试点改革过程中，牢牢抓住政策宣传这一关键环节，坚持农民主体地位，积极引导基层群众参与到农村宅基地制度改革中来。坚持问需于民、问计于民、问政于民，充分尊重农民意愿，广泛听取农民诉求，赋予了农民更多的土地财产权益，解决了一大批历史遗留问题和群众关注的热点难点问题，有效维护了农民的合法权益。启示我们，只有让农民全面了解政策、掌握政策，才能更加自觉地参与改革、支持改革、拥护改革。只有尊重农民意愿，在改革中解决问题，在解决问题中推动改革，才能保障农民更加充分的财产权益。

四是必须完善联农带农机制，让改革红利更多惠及基层群众。〔…〕县在推进农村宅基地制度改革中，始终将发展壮