在司法鉴定管理体制改革工作座谈会上的讲话
在司法鉴定管理体制改革工作座谈会上的讲话
同志们:
今天,在〔*〕市召开这个司法鉴定管理体制改革工作座谈会,主要目的是总结交流近年来各地工作情况,深入分析当前面临的形势与问题,研究部署下一阶段深化改革、推动发展的重点任务。刚才,几个省市的同志作了很好的发言,介绍了经验,也谈了困惑,听了很受启发。下面,我讲几点意见。
一、肯定成绩正视差距清醒认识司法鉴定工作的时代方位
司法鉴定制度作为国家司法保障制度的重要组成部分,其科学性、中立性和公正性直接关系到司法公正的实现,关系到人民群众的合法权益,是推进全面依法治国、建设法治中国的重要基石。近年来,在思想指引下,全国司法鉴定行业紧紧围绕中心、服务大局,改革发展取得了显著成效,为维护社会公平正义作出了积极贡献。
回顾过去几年的工作,可以看到几个鲜明的特点。一是服务大局的能力持续增强。司法鉴定作为专业性证据的"供给侧",在服务诉讼活动、化解社会矛盾、保障经济社会发展等方面的作用日益凸显。近两年来,全国司法鉴定业务总量持续攀升,年鉴定业务量已从2021年的301万余件增长至2023年的342万余件,这背后是社会对司法鉴定需求的刚性增长,也是对行业服务价值的客观肯定。二是行业发展的结构不断优化。针对过去一段时期存在的鉴定机构"小、散、乱"等问题,各地司法行政机关加大了整顿和规范力度。经过结构性调整,鉴定机构总数从2017年的4300余家优化调整至目前的稳定规模,一批规模化、规范化的品牌机构开始涌现,行业布局更趋合理。三是管理体制的改革稳步推进。司法行政机关行政管理与行业协会行业自律相结合的"两结合"管理体制作为改革的重点方向,已在全国范围内初步建立。司法行政机关的宏观管理、监督处罚职能与行业协会的自我约束、自我管理作用开始形成合力,行业治理模式的现代化探索迈出了坚实一步。
在肯定成绩的同时,更要清醒地看到,对照新时代新征程对法治建设提出的更高要求,对照人民群众对公平正义的更深期盼,司法鉴定工作仍存在不少亟待解决的深层次矛盾和问题。
第一,发展不平衡不充分的问题依然突出。优质鉴定资源过度集中在〔*〕东部等经济发达地区,而广大的〔*〕中西部地区和偏远地区则面临资源短缺、能力不足的困境。法医、物证等传统鉴定领域相对饱和,而环境损害、知识产权、微量物证、数据存证等新兴、疑难、复杂领域的鉴定服务供给严重不足,难以满足新时代司法实践的迫切需求。
第二,"两结合"管理体制的运行机制尚不完善。在实践中,行政管理与行业自律的职责边界仍存在模糊地带。有的地方,司法行政机关对鉴定机构的日常管理介入过深,存在"越位"现象;有的地方,行业协会权威性、专业性不足,缺乏有效抓手,导致行业自律"缺位"或"弱化",难以发挥其应有的自我净化、自我提高功能。这种"两张皮"现象,制约了管理效能的有效发挥。
第三,鉴定质量和公信力面临严峻挑战。尽管是少数,但"金钱鉴定、人情鉴定、虚假鉴定"等司法腐败现象仍时有发生,严重损害了司法鉴定行业的整体形象和权威。一些鉴定机构内部管理混乱,程序不规范,鉴定人责任心不强,出具的鉴定意见漏洞百出。这些"害群之马"和劣质产品,不仅干扰了司法公正,也侵蚀了人民群众对法治的信仰。
第四,高层次、复合型人才队伍建设滞后。司法鉴定行业面临人才结构性短缺的瓶颈。一方面,领军型、专家型人才匮乏,能够解决关键技术难题的"顶尖高手"屈指可数;另一方面,青年后备人才培养与引进机制不畅,队伍年龄结构老化,"青黄不接"的现象在一些机构和领域已十分严重,行业发展的后劲堪忧。
第五,科技赋能与信息化水平亟待提升。当前,大数据、人工智能等现代科技正深刻改变着各行各业。然而,司法鉴定行业整体的数字化、智能化转型步伐缓慢。多数机构的信息化仍停留在文件电子化的初级阶段,数据壁垒林立,信息孤岛现象普遍,利用科技手段进行质量控制、风险预警和辅助决策的能力还非常薄弱。
这些问题,既是发展中的问题,也是改革中必须攻克的难关。解决不好这些问题,司法鉴定事业就无法行稳致远,无法真正承担起党和人民赋予的时代重任。
二、聚焦关键深化改革全面开创司法鉴定工作新局面
面对新形势、新挑战,必须坚持问题导向,以更大的决心和力度,推动司法鉴定管理体制改革向纵深发展。下一阶段,要重点抓好以下五个方面的工作。
(一)深化"两结合"管理体制改革,构建协同高效的治理体系
"两结合"是司法鉴定管理体制改革的核心。深化改革的关键在于厘清边界、理顺关系、形成合力。
首先,要科学界定权责边界。〔*〕部要牵头制定全国统一的司法行政机关和司法鉴定协会权责清单,明确各自在准入、监管、处罚、服务等环节的主体责任。司法行政机关要切实转变职能,从"微观审批"和"过度干预"中解脱出来,聚焦宏观规划、政策制定、准入登记、诚信体系建设和对严重违法违规行为的监督处罚等核心公权力行使上。行业协会则要真正承担起制定行业规范、组织业务培训、开展能力评价、进行执业监督、处理会员申诉等行业自律管理职责。
其次,要有力赋能行业协会。必须改变当前部分行业协会"空壳化""行政化"的倾向,支持协会在人员、经费、职能上实现独立自主。探索通过政府购买服务、项目委托等方式,支持协会开展行业调研、标准研制、技术攻关等工作。要建立健全协会的法人治理结构,确保其决策的民主性和代表性,让协会真正成为鉴定人"自己的家",成为行业利益的代表者、行业规范的维护者、行业发展的推动者。
最后,要健全无缝协作机制。必须建立制度化的沟通协调渠道。要推行司法行政机关与行业协会的联席会议制度、重大事项共同会商制度和信息实时共享制度。在处理重大投诉、查处重点案件、开展专项治理时,可探索成立联合调查组,发挥各自优势,形成监管合力。目标是构建一个各司其职、各负其责、优势互补、协调运转的现代化治理格局。
(二)筑牢人才队伍根基,打造德才兼备的专业力量
人才是事业发展的第一资源。必须把人才队伍建设摆在更加突出的位置,打造一支政治过硬、业务精湛、作风优良的司法鉴定人队伍。
一要严把入口,提升准入标准。严格执行鉴定机构和鉴定人准入登记标准,绝不能开口子、降标准。要进一步完善准入评估程序,不仅要审查书面材料,更要进行实地核查和能力测试。要积极探索提高新入行鉴定人的学历门槛和从业经验要求,从源头上保证队伍的基本素质。
二要畅通出口,健全退出机制。注册登记不是一劳永逸的"护身符"。要建立常态化的执业能力考核和诚信档案评价体系,将考核评估结果与延续注册直接挂钩。对于那些能力不达标、业绩长期不佳、出现严重质量问题或违法违规行为的鉴定机构和鉴定人,要坚决依法依规予以清理、注销。只有形成"有进有出、优胜劣汰"的良性循环,才能永葆队伍的生机与活力。
三要强化培养,搭建成长平台。要构建多层次、全覆盖的继续教育和业务培训体系。不仅要抓好岗前培训和基础轮训,更要针对性地开展高级研修和前沿技术培训。要依托高等院校、科研院所,建立一批国家级司法鉴定人才培养基地。要完善司法鉴定专业技术职称评定体系,打通鉴定人的职业发展通道,让优秀人才引得进、留得住、用得好。
(三)狠抓鉴定质量生命线,提升行业整体公信力
质量和公信力是司法鉴定的生命。必须以"零容忍"的态度,向一切影响鉴定质量和公信力的行为宣战。
一是全面压实鉴定人负责制。这是保证鉴定质量的核心制度。要让"谁鉴定、谁签字、谁负责"的原则真正落到实处,贯穿于鉴定活动的全过程。鉴定人必须对其出具的鉴定意见终身负责。任何组织或个人,都不得非法干预鉴定活动。对于鉴定机构负责人授意、指使鉴定人作虚假鉴定的,要实行"双罚制",从严追究机构和个人的法律责任。
二是大力推进关键领域标准化建设。针对目前鉴定标准不统一、不规范的问题,〔*〕部要会同有关部门,集中力量,计划在未来三年内,完成对法医临床、文件检验、声像资料等占业务总量80%以上的重点鉴定领域的技术标准和程序规范的全面修订与统一工作。确保全国范围内的同类鉴定,在程序、方法、标准上有一致的遵循。
三是构建内外结合的多元监督体系。对内,要强化鉴定机构的内部质量控制,推广鉴定意见三级复核、疑难案件集体讨论等制度。对外,要加强与侦查、检察、审判机关
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