关于当前综合行政执法工作的分析与探索

关于当前综合行政执法工作的分析与探索

一、综合执法队的机构沿革

改革开放后，随着市场经济的不断发展，流动人口、城郊农民、返程知情、下岗工人纷纷加入摆摊大军，绝大部分小贩是无照经营，因占道影响交通、乱丢垃圾、扰民而被投诉。为响应社会关切，〔…〕市城管队伍于19〔…〕年应运而生，维护市容、交通、工商、园林、环保、卫生等秩序。城管有市、区两级机构，街乡成立基层分队(以区城管局名义)，开展执法工作。

二、行政执法权下放的背景

(一)法治环境

党的十八大以来，习近平总书记高度重视法治建设，亲自谋划、亲自部署、亲自推动全面依法治国。从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，对坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力作出部署；对立足新发展阶段、贯彻新发展理念，构建新发展格局的法治建设工作提出新要求。

(二)现实需求

随着经济发展和城镇化水平提高，大城市病凸显，很多"看得见管不了"的问题困扰着基层。为满足"简政放权、放管结合、优化服务"改革中有关行政、执法权力下放给基层的实际需求，〔…〕市深化党建引领"街乡吹哨、部门报到"改革，决定将部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。

三、基层综合执法工作特点及挑战

20〔…〕年〔…〕月〔…〕日职权下放以来，综合行政执法队以街、乡人民政府名义开展综合执法工作。下放的执法权涉及生态环境、水务、农业农村、卫生健康部门和城管执法〔…〕个部门的〔…〕项。当前综合行政执法工作，主要呈现出四个特点：

(一)专业性。

为职权下放，"接得住、管得好"，区政府高度重视，制发了《关于街乡落实行政执法责任制的工作意见》《关于明确有关行政执法范围和执法事项的决定》和《朝阳区行政执法事项管辖规定》等工作制度。综合执法队在行政执法工作中要符合行政行为的合法要件，要遵循合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责统一等六大原则。具体工作中，准确适用法律法规、严格依照法定程序执法，贯彻落实好《行政执法公示制度》、《执法全过程记录制度》、《重大行政执法决定法制审核制度》"三项制度"、两人执法等基本业务要求，避免引发不必要的行政复议和诉讼。

(二)广泛性。

"上管天、下管地、中间管空气"，行政管理对象广泛。综合执法队职权由原来的〔…〕多项增加到现在的〔…〕项，辖区所有商户、住户，甚至路人都有可能成为执法对象，执法范围广泛。除执法职权外，综合执法队还承担了环境管理、生活垃圾分类管理；重大活动保障等工作。〔…〕小时不间断值守；〔…〕接诉即办；违建入户；广告牌匾拆除；共享单车清运；无主垃圾清除；生活垃圾早晚高峰时段桶前值守坚持一年有余；疫情防控检查，落实辖区商户、"七小门店"检查、督导全覆盖；"六包"责任制动态走遍辖区单位等。

(三)动态性。

"执法工作没有完成时。"执法工作是动态的过程，新的违法行为会随时、随地，偶然发生。而且，行政处罚行为作出的环节有时限要求，违法行为自发现起〔…〕小时内立案，作出行政处罚决定〔…〕日内信息公开等。例如某小区昨天秩序良好，今天可能有人新建违法建设，综合执法队应建立日常巡查制度，居(村)委会、业主委员会、物业管理委员会、物业服务人员，发现辖区内有违法建设的，应予以劝阻，并报告综合执法队。新的违法行为不断出现，仅靠执法队巡查，很容易产生无效的重复劳动、浪费执法成本。

三、当前面临的有利条件和不利因素

(一)有利条件

一是法治环境逐渐提升。朝阳区政府高度重视法治工作。20〔…〕年，〔…〕区成功获评全国首批法治政府建设示范地区。法治政府建设围绕全区中心工作进一步加强法治政府建设，夯实基层执法基础，深化政务服务机制，为执法工作提供了良好支撑。领导干部带头尊法守法学法用法，全民守法的氛围开始形成，为执法工作提供了良好环境。二是执法要求愈发明确。职权下放以来，综合执法队以街乡名义执法，职权和依据比较明确，便于执法。2021年〔…〕月〔…〕日，新《行政处罚法》正式施行，为街乡综合执法工作提供了明确的法律支撑。同时，对执法工作提出了明确要求。如《行政处罚法》明确规定，调查或检查时的执法人员不得少于〔…〕人。执法人员应主动出示执法证件。对执法全过程记录、执法证据收集、信息公开和重大法审也作出明确要求。三是基层治理模式引领。东风地区"〔…〕"基层治理模式，先进、明确、有高度，对基层全面工作都有非常好的引领作用。综合执法队统一"根本在人，关键在认识，核心在思想"的认知，紧密围绕着东风乡发展大局，发扬自我革命精神，系统学习新的文件、法规，全面提升自身能力，以事业为己任、勤奋思考并努力做好本职工作。队员们充分发扬"三主精神"，落实主体责任、积极主动参与、营造主人感觉，以"接诉即办"工作为载体，发现问题在基层，解决问题在机关。与乡党委和地区人民同心、同向、同力、同步地建设新东风、稳东风、美东风、福东风、暖东风。

(二)不利因素

一是处罚行为易成社会焦点。社会需求比较多元，不同需求会集中体现，易成为社会焦点。如：垃圾桶破损、脏污，属于"未按规定管护生活垃圾分类收集容器的行为"，依法规应处"三千元以上三万元以下罚款"，物业管理方认为罚款太重，居民则认为该罚。再如，居民养鸽行为没有法律法规明确禁止，但邻居认为自己不该被鸽子打扰，便举报鸽舍不合规。行政处罚大多会减损公民权利，而综合执法队的执法大多是针对轻微违法行为，必须兼顾法律规定和相对人的违法程度，生硬、机械执行极可能成为社会焦点，引发群众不满。如，《〔…〕市生活垃圾管理条例》规定主动向消费者提供筷子、牙刷、塑料袋等一次性用品，责令立即改正，处五千元以上一万元以下罚款；再次违反规定的，处一万元以上五万元以下罚款。若执法队发现违法行为立即处罚，人们会觉得处罚过重，易成社会焦点。因此，实际执行新施行的法律，非常重视普法宣传和相对人充分的陈述、申辩的权利。再如，几天前，上海市松江区一市民"砍头式修剪"自己种在院子里的香樟树，被罚款〔…〕.〔…〕万元，冲上了热搜，此次行政处罚看似依法作出，但其行为和执法形象引发热议，成为了社会焦点。

二是执法阻力仍然存在。小部分人利用热线，恶意投诉执法队不作为或服务态度等问题，以逃避处罚。如：擅自摆摊设点的当事人被暂扣物品，本应配合执法队员履行相关执法程序，却拨打〔…〕举报执法队。如：随意倾倒渣土的车辆被约谈，不主动来处理，却多次拨打〔…〕举报作为不合理。违法成本低，有的当事人不遵规守法，想通过举报或耍赖给执法工作带来压力，逃避处罚的目的。另外，基层有一些历史遗留问题解决难，历史遗留违法建设查处难、垃圾分类管理责任人分类意识不足、燃气安全全链条检查难，仍有一定执法阻力。

三是培训少与考核多并存。20〔…〕年〔…〕月职权下放，改革时间短、相关培训少，综合执法队法律知识相对薄弱。职权下放后，各种繁多的文件和规定很多，缺乏相关培训，队员发扬自我革新精神，每周集体学习加个人自学，边学边干，但系统性提升执法水平的时间和精力仍显不足。执法队目前公务员编制〔…〕名，在编在岗公务员〔…〕名，〔…〕项职权按工作需求分成了环境、工地、违建绿化、街面秩序、市容、停车燃气、内勤等〔…〕个工作组，两人规范执法难保障。行政管理与执法工作边界模糊，队员面临多头考核和繁重工作，多头考核现象比较普遍。

四、加强综合执法工作的建议

街、乡综合执法工作是国家法治建设很重要的领域。道路决定成败，在东风"〔…〕"基层治理模式引领下，把良法善治的作用发挥好，推进东风乡治理体系和治理能力现代化，树立基层政府法治实践标杆。

(一)基层治理模式引领。

以〔…〕"〔…〕"基层治理模式引领，充分发扬"三主精神"，落实主体责任、积极主动参与、营造主人感觉，以"接诉即办"工作为载体，发现问题在基层，解决问题在机关。建立密切联系群众的沟通机制，继续发挥好队员包片的作用，第一时间发现群众之所想、群众之所急。带着感情工作，赢得村、居民信任，使群众拨打〔…〕的热情转化为主动找社区、村居委会、找综合执法队解决问题。通过和解、调解、法律等正规途径解决问题。欢迎居民的合理诉求，"民有所呼、我有所应"，全心全意为辖区居民解决问题，在一次次案件办理中，使居民感受到